Введение
По состоянию на начало второго десятилетия XXI века более 30 млн. га сельскохозяйственных угодий не используются по целевому назначению [2]. Выведение из сельскохозяйственного оборота земель в таких масштабах ведет к уменьшению площади пахотных земель на душу населения, сокращению валового сбора сельскохозяйственной продукции, потерям «вложенного труда», убыванию сельского населения. В суммарном эффекте способствует росту рисков продовольственной безопасности Российской Федерации. Одной из основных проблем, препятствующей разрешению данной проблемы являются неточности и недостаток в объективной и своевременно поступающей информации о состоянии и использовании сельскохозяйственных земель [5, 43-44]. Так, в ходе отработки технологии дистанционного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и анализа его результатов были получены важные, с точки зрения методологии мониторинга и его результативности, сведения о несовпадении данных официальной статистики, наземных наблюдений и спутниковых данных.
Материалы и методы
В целях предотвращения выбытия земель сельскохозяйственного назначения, сохранения и вовлечения их в сельскохозяйственное производство, разработки программ сохранения и восстановления плодородия почв, обеспечения государственных органов, включая органы исполнительной власти, осуществляющие государственный земельный контроль, юридических и физических лиц, а также сельскохозяйственных товаропроизводителей всех форм собственности достоверной информацией о состоянии и плодородии сельскохозяйственных земель и их фактическом использовании Минсельхозом России была разработана Концепция государственного мониторинга сельскохозяйственных земель (далее – Концепция). Концепция одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 № 1292-р [1]. В соответствии с Концепцией установлено следующее определение понятия «государственный мониторинг сельскохозяйственных земель». В настоящем исследовании под сельскохозяйственными землями понимаются земли сельскохозяйственного назначения и земли, используемые или предоставленные для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий. Обозначенное определение предполагает под собой систему оперативных, периодических и базовых (исходных) наблюдений (аэрокосмическая съемка, наземные, гидрометеорологические, статистические наблюдения) за изменением качественного и количественного состояния земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, как природного и производственного объекта для ведения сельского хозяйства, их хозяйственным использованием, и обследований этих земель, почв и их растительного покрова, проводимых с определенной периодичностью.
Результаты
Данное легальное определение понятия воспроизводит и уточняет применительно к сельскохозяйственным землям определение государственного мониторинга земель, предусмотренное статьей 67 Земельного кодекса Российской Федерации. В Положении об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2002 № 846 [6], определение государственного мониторинга земель отсутствует, но в то же время описаны основные элементы, позволяющие оценить его содержание. В частности установлено, что мониторинг включает в себя: а) сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение; б) непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования; в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. Эти положения учтены при подготовке Концепции. Прилагаемый к Концепции План мероприятий по ее реализации предусматривает разработку Минсельхозом России и заинтересованными федеральными органами нормативного правового акта о порядке осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий.
Результаты
Исходя из приведенной в Концепции дефиниции государственного мониторинга сельскохозяйственных земель, его реализация включает в себя взаимодействие четырех ключевых компонент: аэрокосмической, наземной, гидрометеорологической и статистической составляющих. Каждая из данных составляющих является уникальной по используемым в рамках своей реализации геопространственным технологиям, и в то же время все они имеют общие признаки. Соответственно, при реализации связанных с ними отношений имеет место быть как общее, так и специфическое правовое регулирование. Термин «геопространственные технологии» в российском законодательстве не присутствует в явном виде, однако составляющие ее элементы можно обнаружить в законодательстве об информации, информационных технологиях и защите информации, о техническом регулировании, о картографической и геодезической деятельности, в земельном и космическом законодательстве. Для уточнения этой термина целесообразно обратиться к анализу понятий, заключающих в себе результаты применения геопространственных технологий, которыми, по всей видимости, выступают получаемые геопространственные данные и геопространственная информация. Определение понятия геопространственной информации устанавлено в Положении о получении, использовании и предоставлении геопространственной информации, утвержденном в постановлении Правительства Российской Федерации от 28.05.2007 № 326, и означает «совокупность данных о местности и объектах, расположенных на поверхности Земли, в подповерхностном слое Земли, приповерхностном слое атмосферы Земли и околоземном пространстве, необходимых для использования в различных областях деятельности».
Обсуждение
Определение геопространственных данных содержится в Национальном стандарте Российской Федерации «Географические информационные системы. Термины и определения. ГОСТ Р 52438-2005» [4], утвержденном приказом Федерального агентства технического регулирования и метрологии от 29.10.2005 № 423-ст, в одном семантическом ряде с терминами «геоинформационные данные», «географические данные», «геоданные» как нерекомендуемые к применению синонимы-термины к термину «пространственные данные». Под последним понимаются данные о пространственных объектах и наборах. Пространственный объект рассматривается в том же документе как «цифровая модель материального или абстрактного объекта реального или виртуального мира с указанием его идентификатора, координатных и атрибутивных данных». Таким образом, согласно данному стандарту определения «геопространственные» и «геоинформационные» тождественны друг другу, а также обозначенному в качестве приоритетного для применения определению «пространственные». Уместно отметить также, что в содержательном аспекте определение «геопространственные» подразумевает под собой, в том числе, электронную обработку данных и получаемую в ее процессе информацию. Как следствие, термины геопространственных, геоинформационных и пространственных технологий являются семантически близкими друг к другу. В широком смысле, геопространственные данные означают информацию, которая идентифицирует географическое местоположение и свойства естественных или искусственно созданных объектов, а также их границ на земле.
Обсуждение
Пунктом 7 Положения об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2002 № 846, установлено, что информация при осуществлении государственного мониторинга земель может быть получена с использованием дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов); сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.; наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных); соответствующих фондов данных. С учетом обозначенного выше тождества между терминами «геопространственные технологии» и «геоинформационные технологии» раскроем последний термин. Национальным стандартом Российской Федерации «Географические информационные системы. Термины и определения. ГОСТ Р 52438-2005» [4], утвержденным приказом Федерального агентства технического регулирования и метрологии от 29.10.2005 № 423-ст, в качестве геоинформационной технологии понимается «совокупность приемов, способов и методов применения программно-технических средств обработки и передачи информации, позволяющая реализовывать функциональные возможности геоинформационных систем». При этом, геоинформационная система определяется стандартом как информационная система, оперирующая пространственными данными. Дополнительно отметим, что согласно Федеральному закону от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» в отношениях, возникающих при осуществлении права на поиск, получение, передачу, распространение информации, при применении информационных технологий и обеспечении защиты информации используется следующее понятие информационных технологий. Это – «процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов».
Выводы
В соответствии с Концепцией основными видами информации о сельскохозяйственных землях, получаемых с использованием современных информационных технологий, включая геоинформационные технологии, в составе государственных информационных ресурсов должны являться данные о границах сельскохозяйственных земель, их площади, состоянии, виде разрешенного и хозяйственного использования, потенциальной продуктивности, о сельскохозяйственных землях, выведенных из сельскохозяйственного оборота и введенных в оборот в текущем году и за заданный период наблюдений, о состоянии плодородия почв, включая показатели, характеризующие морфогенетические свойства почв, степени негативных воздействий на почвы, а также характеристики произрастающей на них растительности, урожайности сельскохозяйственных культур, другая информация с различными степенями агрегации, подготовленная в соответствии с потребностями пользователей, а также программные продукты. Можно заключить, что возможности правового анализа геопространственных технологий в сфере государственного мониторинга сельскохозяйственных земель в значительной мере детерминированы межотраслевым характером правовых норм, регулирующих отношения между его участниками. В этой связи, формирование эффективного правового регулирования отношений, складывающихся в сфере государственного мониторинга сельскохозяйственных земель, требует комплексного учета норм земельного, инфокоммуникационного, космического, гражданского, аграрного, экологического и градостроительного права. Рассмотренные в работе положения могут быть использованы для дальнейшего уточнения и совершенствования правового содержания государственного мониторинга сельскохозяйственных земель.