Введение
Как следует из Земельного кодекса Российской Федерации, все земли сельскохозяйственного назначения, независимо от форм собственности и хозяйствования, являются объектами государственного мониторинга. Каждый такой объект подлежит описанию через набор показателей его состояния и использования. В число таких показателей мониторинга использования земель включаются: общая площадь земель и сельскохозяйственных угодий; площадь земельных участков, имеющих соответствующий вид разрешенного использования; неиспользованных земель; земельных участков, используемых не по целевому назначению. В свою очередь в составе показателей мониторинга состояния земель числятся показатели состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренные утвержденным приказом Минсельхоза России о порядке учета показателей плодородия почв. Состояние земель определяется посредством анализа периодических или оперативных наблюдений, и сравнения их со значениями базовых наблюдений. Федеральный минсельхоз отчитывается о результатах государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения через подготовку Доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации и его публикацию на одном из своих веб-порталов.
Материалы и методы
В настоящее время сведения о состоянии и использовании сельскохозяйственных земель формируются с помощью данных от следующих участников системы государственного мониторинга сельскохозяйственных земель: Росстат, Росреестр, Россельхознадзор, региональные минсельхозы, подведомственные Минсельхозу агрохимслужбы и специализированные учреждения. При этом каждый из них формирует свою "цифру" о состоянии и использовании сельскохозяйственных земель, которые порой не соответствуют друг другу. Причины этого феномена состоят в разных методиках подсчета земель, различных способах сбора данных, особенностях информационного обеспечения процессов мониторинга земель. В одних случаях используются автоматизированные системы сбора данных, в других - подсчет может вестись чуть ли не вручную. Если смотреть шире, то причина такого положения дел заключается в недостатках правового регулирования наличия множества коллизий и пробелов правового характера, которые далее влекут за собой наступление организационных противоречий. Вопрос устранения противоречий и правовых лакун в процессе мониторинга сельскохозяйственных земель существует давно, и сломано об него немало копьев. Зачастую принять правовой акт представляется затруднительно в силу разных обстоятельств. Сказывается межведомственная разобщенность, отсустствие цельной правовой доктрины о развитии института сельскохозяйственных земель, неугасающая дискуссия о категориях и зонах в земельном обороте. В условиях такой неразберихе на практике приходится искать средние решения. Одним из них является гипотеза, которая сводится к предложению, что недостатки можно компенсировать путем совершенствования информационного обеспечения управления земельными ресурсами АПК. Ее предпосылка состоит в том, что важнейшим условием экономической ценности получаемой информации о состоянии и использовании земельных ресурсов АПК является возможность упорядочения процесса сбора информации о землях сельскохозяйственного назначения и отбор данных, прямо влияющих на рост эффективности сельскохозяйственного производства [3]. Для создания подобного информационного обеспечения в управлении земельными ресурсами АПК необходима четкая связка систем статистической отчетности, ведомственной отчетности и геопространственных данных из различных источников, в том числе формируемых самим ведомством. Так, продолжительное время информация о различных аспектах государственного мониторинга сельскохозяйственных земель находилась в информационных массивах различных структурных подразделений органов управления АПК и других органов власти, никак между собой технологически не связанных [2]. Каждый из департаментов обладал локальными базами данных в различных форматах, которые ведутся и используются исключительно в целях департаментов.
Результаты
Информация имела укрупненное представление и не позволяла получать детализированную информацию по конкретному участку или их группам. То есть по сути не позволяла сформировать эталонные образцы информации, которые можно было бы масштабировать на схожие территории и получать приближенные значения по показателям. Соответственно снижалась точность информации и качество решений. Разносортица источников еще более усугубляла проблемы. С учетом необходимости устранения таких противоречий, с 2017 года стартовал проект, когда геопространственные сведения Минсельхоза России собираются в Единую информационную систему о землях сельскохозяйственного назначения (далее - ЕФИС ЗСН). Миграцию сведений из информационных систем Минсельхоза России о землях сельскохозяйственного назначения [4] и иных данных, сопровождение этой системы было возложено и обеспечивается по настоящее время Депинформатизацией Минсельхоза России. В то же время следует особо подчеркнуть, что наряду с Депинформатизацией Минсельхоза России в реализации функции государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения сохранили свое участие ряд департаментов Министерства и подведомственная Федеральная служба по фитосанитарному и ветеринарному надзору (Россельхознадзор). Эти участники выступают в разных ролях: в отдельных случаях как функциональные заказчики, в других как поставщики данных, в третьих как валидаторы данных и эксперты семантических слоев. Депрастениеводство Минсельхоза России осуществляет мониторинг плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения на основе материалов агрохимического и эколого-токсикологического обследования, проводимых закрепленными за Депрастениеводством Минсельхоза России учреждениями агрохимслужбы. ФГБУ «Аналитический центр Минсельхоза России» как подведомственная организация осуществляют формирование и интеграцию государственных информационных ресурсов о состоянии и использовании земельных ресурсов АПК, а также планирование и координацию мероприятия по внедрению геоинформационных технологий и дистанционного зондирования в АПК, подготовку предложений по их финансированию. Депмелиорация Минсельхоза России и подведомственные ей учреждения мелиорации осуществляют учет мелиорированных земель. Россельхознадзор осуществляет контроль и надзор в сфере обеспечения плодородия почв и земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения).
Результаты
В настоящее время наполнение информационных систем Минсельхоза России, в том числе ЕФИС ЗСН, происходит за счет нескольких источников: статистической отчетности, данных федеральных органов исполнительной власти - Росреестра, Росстата, а также данных учреждений Минсельхоза России по полигонам сельхозугодий из земель сельскохозяйственного назначения [8], имеющие географическую привязку к поверхности земли (геопространственных данных). Рассмотрим подробнее последний из источников как основу информационного обеспечения управления земельными ресурсами АПК. В состав данных ЕФИС ЗСН включают следующие сведения: часть контуров полигонов полей сельхозугодий, контура полигонов полей по результатам дешифрирования космоснимков, сведения от подведомственных Минсельхозу России федеральных государственных бюджетных учреждений по мелиорации земель, центров и станций агрохимической службы. ЕФИС ЗСН позволяет обеспечить централизованное хранение, обработку и анализ данных реестра земель сельскохозяйственного назначения и объектов подведомственных АПК, как государственной, так и частной форм собственности. Все эти объекты имеют некоторое положение и протяженность в пространстве, поэтому только технология пространственных баз данных (геопортал) может гарантировать адекватное компьютерное представление этой информации. Портальное размещение данных может использоваться во внутренних сетях различных ведомств для обеспечения доступа к картам и данным аналитики, а также на уровне отдельного хозяйства или группы хозяйств. Разработанная и внедренная Минсельхозом России при авторском участии ЕФИС ЗСН имеет, конечно, как определенные преимущества, так и выявленные в ходе реализации проекта недостатки. Достоинствами текущей реализации ЕФИС ЗСН являются значительный набор данных по землям сельскохозяйственного назначения (как векторной, так и атрибутивной), а также наличие предусмотренного распределенного механизма сбора данных. Так, возможна централизация и накопление в ЕФИС ЗСН картографических данных из региональных информационных систем и ГИС-порталов для последующего их использования при оцифровке полей в центрах и станциях агрохимслужбы. В целом информационные системы Минсельхоза России с точки зрения своей функциональности способны осуществлять сбор, обработку, систематизацию и визуализацию поступающих данных из подведомственных учреждений, в том числе геопространственных данных, и спутниковых данных [5]. Система готова к тому, чтобы эти данные дополнялись данными от региональных государственных информационных систем в рамках системы государственного мониторинга сельскохозяйственных земель. При этом, на наш взгляд, основная задача – дать каждому из участников возможность выполнять на цифровой основе свои полномочия и добиваться им эффективности по своим направлениям деятельности. Приоритет экономических механизмов и целесообразности способен принести гораздо больше практической пользы и эффективности в бизнес-процессах, чем административная разнарядка.
Обсуждение
Разработка ЕФИС ЗСН потребовала анализа региональных информационных систем в области мониторинг сельскохозяйственных земель. Проведенный анализ деятельности органов управления субъектов Российской Федерации, позволил определить более 40 региональных государственных информационных систем, в рамках которых реализованы в той или иной мере функции мониторинга сельскохозяйственных земель [4]. При этом в некоторых регионах обнаружилось по несколько региональных информационных систем в сфере управления земельными ресурсами АПК, в то время как в других их не было и вовсе. Одной из причин, по которым ГИС-порталы созданы далеко не во всех регионах, является прежде всего недостаток правовых норм, позволяющих органам управления АПК субъекта Российской Федерации на законных основаниях собирать данные у сельхозтоваропроизводителей, а также отсутствие полномочий по ведению государственного мониторинга сельскохозяйственных земель, что ограничивает бюджетные возможности для проведения соответствующих расходов. В настоящий момент таковых полномочий у регионов нет. Отсутствие нормативной правовой базы, позволяющей регионам проводить мероприятия по мониторингу земель в рамках единого правового поля и единой информационной системы, является существенным препятствием. В отсутствие такой базы реализация управления земельными ресурсами АПК может базироваться преимущественно на административных, а не экономических механизмах регулирования управления земельными ресурсами. Как итог, это снижает общую эффективность управления землями, влияя на утрату упущенных выгод. Поэтому приходится прибегать к средним решениям. Существующие на сегодняшний день региональные информационные системы и геопространственные порталы, как правило, размещены на субдоменных адресах сайтов администраций, министерств, ведомств и региональных инвестиционных порталах. В Краснодарском крае и в других субъектах Российской Федерации уже разрабатывались и частично эксплуатировались государственные информационные системы, которые предлагали инструменты по осуществлению государственного мониторинга земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства.
Обсуждение
К 2019 году в список регионов, в той или иной мере реализующих создание и применение в практической деятельности наиболее крупных систем мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, входят следующие субъекты Российской Федерации: Южный федеральный округ: Краснодарский край, Ростовская область; Центральный федеральный округ: Белгородская, Калужская, Тамбовская область; Северо-Западный федеральный округ: Калининградская область; Приволжский федеральный округ: Самарская область, Саратовская и Волгоградская области; республики Мордовия и Татарстан; Сибирский федеральный округ: Алтайский край, Томская, Новосибирская, Иркутская области, Республика Бурятия; Дальневосточный федеральный округ: Амурская область, Приморский край. В Оренбургской и Саратовской области, Республике Мордовия, Чувашской Республике и других субъектов Российской Федерации отдельные проекты по спутниковому мониторингу осуществлялись большей частью на уровне муниципальных районов. Соответственно разрабатываться и вводиться в эксплуатацию эти системы начали гораздо раньше. С 2010 г. по 2020 г. в субъектах Российской Федерации продолжалась работа по созданию, введению в эксплуатацию и развитию информационных систем мониторинга земель сельскохозяйственного назначения. В Орловской области была введена в промышленную эксплуатацию ИС «Геоаналитический информационный центр Департамента сельского хозяйства». В Новосибирской области на производственный режим работы вышла АИС «Учет и мониторинг сельскохозяйственных земель». В опытной эксплуатации функционируют Геоинформационная система (Центр) агропромышленного комплекса Ленинградской области и АИС «ЗемРесурс76» в Ярославской области. В стадии разработки Целевая система мониторинга и управления сельским хозяйством (ЦСМУ СХ) агропромышленного комплекса Курской области. В Саратовской области продолжались работы по внедрению в промышленную эксплуатацию ГАС «АгроУправление». В Алтайском крае в 2015 году внедрение информационной системы позволило автоматизировать процесс подготовки документов для получения сельхозпроизводителем государственной поддержки. Со временем, система эволюционировала в региональную платформу по предоставлению цифровых сервисов, которые поддерживали цифровой профиль сельхозтоваропроизводителя, обеспечивали предоставление господдержки. Сервисы также содержат в себе электронный паспорт полей и сервис оповещения пчеловодов [1]. В региональных ГИС-порталах в основном содержатся: данные об объектах АПК и мерах государственной поддержки АПК; местоположения предприятий (металлургической, тяжелой промышленности, химических производств, топливно-энергетического комплекса); пункты хранения и переработки сельскохозяйственной продукции; транспорт (железнодорожные станции, основные автодороги); речная транспортная сеть; линейные и площадные объекты гидрологии, гидротехнические сооружения; учреждения социальной сферы, аварийно-спасательные службы, надзорные органы; населенные пункты, границы сельских поселений; рельеф; контуры растительного покрова; типы почв и т.д.
Выводы
К преимуществам геопространственных порталов регионов можно отнести следующие выявленные автором особенности: - наличие расширенного набора векторных слоев (объекты инфраструктуры, реки, дороги, водные объекты и т.д.); - наличие самого ГИС-портала как основы для расширения региональной ГИС; - наличие интеграции данных из различных ведомственных учреждений субъекта; - возможности использования сторонних сервисов в собственном портальном решении. В числе недостатков геопространственных порталов регионов можно указать на то, что: - зачастую порталы функционируют на разных внутренних архитектурных решениях; - наборы пространственных данных в системах не стандартизированы и варьируются; - пространственные данные носят справочный характер, и для них, в подавляющем большинстве, не применяются инструменты аналитики и прогностики; - к некоторым порталам доступ ограничен и может быть осуществлен только посредством подключения к удаленному рабочему столу. Отличительная вещь в региональных порталах, что в качестве одной из прямых их задач является визуализация земельных ресурсов АПК в региональных информационных системах для целей наглядного отображения инвестиционной привлекательности региона, демонстрации открытости и прозрачности аграрной политики, возможностей вовлечения неиспользуемой пашни в сельскохозяйственный деловой оборот. В связи с этим на первый план выходят не столько вопросы технической реализации информационных систем мониторинга, сколько вопросы адаптивности визуализируемых материалов для принятия управленческих решений и использования получаемых данных для расширения информированности органов управления сельским хозяйством и сельхозтоваропроизводителей [6]. Важны разработки эталонных, типовых для управления земельными ресурсами АПК решений, то есть практически работающие системы информационных и рекомендательных сервисов для управления земельными ресурсами с уже отработанными функциями и понятными экономическими эффектами. Критерий эффективности – достаточность для принятия управленческих решений [7]. В настоящее время различные региональные системы мониторинга земель, несмотря на сильное структурное различие, обладают сходным функционалом. Сходство функционала является, по всей видимости, закономерным, так как, несмотря на природные, социальные и экономические особенности, задачи регионов по управлению земельными ресурсами похожи. Первым регионом, в котором новые технологии использовались в качестве информационного ресурса для мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, стал Краснодарский край. По оценкам авторам, с 2010 г. опыт создания такой системы был распространен в Белгородской, Московской, Ростовской, Томской, Тамбовской областях, Приморском, Ставропольском, Камчатском краях, в отдельных муниципальных районах Саратовской, Воронежской областей, Чувашской Республики, Республики Мордовия. Значительная часть создаваемых или уже функционирующих региональных информационных систем строится на основе использования и адаптации к условиям региона геоаналитической системы (ГАС) «АгроРегион». В этой связи представляется интересным рассмотреть процесс и результаты одного из практических пилотов по разработке и внедрению инструментов цифрового информационного обеспечения в управлении земельными ресурсами региона на примере Краснодарского края, чему будет посвящена наша следующая статья.